La fase “due”

Con il D.P.C.M. 26 aprile 2020 è stata ufficialmente calendarizzato l’inizio della fase “due” in Italia per il 4 maggio 2020.

Il provvedimento, annunciato come potenziale punto di svolta dell’emergenza sanitaria, si è rivelato però molto meno rivoluzionario delle attese, tradendo le aspettative dei molti, in particolare esponenti delle realtà imprenditoriali e industriali, che confidavano in un allentamento significativo delle misure di contenimento e in una riattivazione della vita sociale e commerciale.

Qualche novità rilevante c’è stata, per lo più in ordine alla riapertura (progressiva) di alcune imprese e attività commerciali, mentre sul piano delle libertà individuali non è cambiato poi molto. A parte la dibattuta questione delle visite ai “congiunti” e l’allentamento delle misure per il transito extraregionale, con la reintroduzione del diritto di rincasare in domicilio, abitazione e residenza, il regime degli spostamenti individuali è rimasto infatti sostanzialmente immutato.

Resta necessaria l’autocertificazione, per comprovare l’esistenza di un valido motivo che giustifichi lo spostamento, anche se, sotto le insistenti pressioni della prassi (e dell’opinione pubblica), i confini nitidi della nozione di valido motivo stanno progressivamente dilatandosi, come dimostra anche il progressivo (e abnorme) ampliamento concettuale che lo stesso Governo ha fatto della nozione di congiunti.

Se formalmente le prescrizioni sono rimaste in gran parte identiche al passato, quindi, nella sostanza la fase “due” ha finito comunque per affermarsi con dirompente entusiasmo.

L’ordinanza della regione Calabria

In questo contesto si inserisce la vicenda, del tutto singolare, dell’ordinanza della Regione Calabria del 29 aprile scorso che, con decorrenza immediata al giorno successivo, ha inteso stemperare alcune restrizioni ancora vigenti e riconoscere più di quanto prevedesse il D.P.C.M.

Le concessioni non sono poi molte: spostamenti per sport individuali, per raggiungere le imbarcazioni di proprietà da sottoporre a manutenzione e riparazione, per l’allevamento di animali, per l’assistenza a persone non autonome.

Un punto cruciale dell’ordinanza, finito subito (e a buon merito) nelle spire del dibattito giornalistico, è rappresentato da alcune disposizioni che hanno consentito la ripresa delle attività di bar, pasticcerie, ristoranti, pizzerie, attraverso il servizio con tavoli all’aperto.

Pur prevedendo il contrappeso del rispetto di stringenti misure di protezione individuale, questo passaggio dell’ordinanza è incorso comunque nell’avversione di una considerevole parte di opinione pubblica incline a ritenere ancora (e non per poco) necessarie misure limitative.

La reazione del Governo

Del canto suo, il Governo ha lamentato fin da subito la disarmonia tra decreto ministeriale e ordinanza regionale, sollecitando una rimeditazione.

In Italia, però, il raccordo tra livelli dell’amministrazione è difficile da raggiungere nelle sedi politiche. Così, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha preferito impugnare l’ordinanza innanzi al T.A.R per la Calabria e sabato 9 giugno 2020, appena cinque giorni dopo il deposito del ricorso, è stata emesse la sentenza, sfavorevole all’Amministrazione Regionale.

Va detto che la pronuncia – 24 pagine circa – nel dare ragione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri si limita a espungere la possibilità per bar, ristoranti e locali di svolgere attività con tavolini all’aperto. Non si occupa di (e non travolge) nessuna delle altre previsioni pure contenute nell’ordinanza. E pure discutibili, da certi punti di vista.

La situazione prima dell’emergenza sanitaria

Ora, prima di passare al merito della decisione, serve dire che questa sentenza sfocia a valle di alcune tensioni esistenziali, filigranate nell’ordinamento da ben prima della crisi COVID-19.

Una prima tensione, tra Stato centrale e Regioni, in particolare nella gestione delle crisi, che sconta la disorganicità di una politica autonomista malnata, malcresciuta e solo ultimamente (e in parte) metabolizzata. Una tensione che fatica, lo anticipavamo, a contemperarsi e agglutinarsi nelle sedi politiche.

Una seconda tensione – che ha assunto nuove forme e intensità durante questa emergenza sanitaria – in cui si polarizzano la libertà dei commerci e le esigenze di sicurezza dei consumatori e della popolazione.

Si tratta di conflitti (entrambi) fondamentalmente d’opinione, in relazione ai quali le soluzioni ragionate appaiono come uniche possibilità concrete di superare impasse strutturali. Soluzioni ragionate che, come sempre, faticano ad affermarsi sulle logiche del potere.

La decisione del T.A.R.

Venendo alla decisione del T.A.R., se ne apprezzano: la celerità (un processo di cinque giorni è rarità museale nella giustizia italiana), l’approfondimento giuridico e la chiarezza (che forse tradisce la consapevolezza di dover parlare non tanto – e non solo –  alle parti, ma anche ai molti spettatori della querelle).

In diritto, l’ordinanza apre elegantemente, precisando che non sia (ordinario) compito del giudice risolvere i conflitti tra le autonomie e il governo centrale, a maggior ragione nella cornice di una crisi epidemica, dovendosi confidare in un’azione convergente e in una collaborazione leale tra istituzioni.

Il T.A.R. propone poi una – mai superflua – lezione di democrazia, ricordando come solo la legge, espressione del Parlamento rappresentativo, possa condizionare la libertà di iniziativa economica.

Risolve poi il conflitto tra lo Stato e le Regioni, che – nel letto della pubblica sicurezza – si sono qui contese la proverbiale coperta troppo corta. La soluzione, per il giudice, riposa nel cosiddetto principio di sussidiarietà.

È un principio complesso, che qui possiamo solo accennare, ma che ha più o meno un funzionamento ascensoristico. Le competenze devono essere attribuite al livello più vicino possibile al cittadino, più decentralizzato e locale, salvo i casi in cui esigenze di unità e di effettività non ne impongano la ricollocazione a un livello più accentrato.

In altri termini, quando, per assicurare piena e adeguata protezione a certi interessi, sia necessaria una programmazione lungimirante e complessiva, le competenze che normalmente apparterrebbero ai livelli più decentrati in omaggio al principio di autonomia, possono (e devono) essere convogliate verso alto. Questo è evidentemente tanto più necessario nella cornice di un’epidemia incontenibile, in relazione alla quale gli stessi concetti di localizzazione, di confine, di contenimento finiscono per essere del tutto relativi.

Il T.A.R. sconfessa poi le ragioni giustificatrici dell’ordinanza regionale, motivata sul dato – in verità obiettivo – del numero contenuto di contagi in Calabria. Il giudice osserva, infatti, come l’andamento dell’epidemia non possa essere interpretato guardando solo al numero di casi sul territorio, senza tener conto di altri importanti fattori, primo tra tutti l’allentamento delle misure sul piano nazionale e la conseguente ripresa dei traffici interregionali. Ancora, non dovrebbe sfuggire al decisore locale «l’efficienza e capacità di risposta del sistema sanitario regionale» (sic!).

Nell’incertezza, poi, deve prevalere la prudenza, in base al principio detto “di precauzione”, che – sull’onda delle suggestioni comunitarie – abbiamo imparato a metabolizzare anche a livello domestico.

Il T.A.R. accoglie infine anche il terzo motivo di ricorso proposto dal Governo, portando il pallottoliere del punteggio a quota tre su tre, evidenziando come l’ordinanza regionale non sia stata preceduta da alcuna forma di dialogo o anche solo di comunicazione con il Governo centrale, slancio che mortifica la necessaria leale collaborazione tra istituzioni, ancor più doverosa nella cornice di un’emergenza nazionale.

Molte altre interessanti questioni, anche sulla legittimazione delle parti intervenute, sui dubbi di costituzionalità delle norme coinvolte e sulla legittimità complessiva dell’operato governativo, pure affrontate dal giudice, sono qui sacrificate per esigenze di sintesi.

Resta però spazio per una conclusione semplice, di metodo, piuttosto che di contenuto.

La sentenza qui in informale rassegna, per quanto equa e ragionata in diritto possa essere, porta un peccato originale. Originale nel senso evangelico, perché conseguente al fatto stesso della nascita. In un sistema virtuoso infatti, il raccordo tra opinioni e determinazioni potenzialmente divergenti, testimoniate da diversi livelli di amministrazione e governo, avrebbe dovuto trovare soluzione in altri e più opportune sedi, squisitamente politiche.

E la nostra sentenza non sarebbe mai stata scritta.

Davide Gambetta

A proposito dell'autore

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Davide Gambetta è Ph.D. Researcher in Scienze Giuridiche e Politiche a Roma. Si è abilitato alla professione di avvocato presso la Corte d’Appello capitolina, dopo esperienze da giudice arbitro in un tribunale arbitrale e da redattore in varie riviste giuridiche. È autore di un volume in materia di istruzione probatoria in arbitrato, di oltre cinquanta articoli in materia giuridica, nonché di un editoriale in lingua inglese per la NEU – Newsletter for the European Union. Oggi si interessa di diritto amministrativo e in particolare di ottimizzazione dei procedimenti amministrativi, di decision making pubblico, di forme consensuali per l'esercizio dell’azione amministrativa e di sussidiarietà orizzontale, collaborando anche con un’Amministrazione locale in materia di valorizzazione e tutela giuridica di beni culturali di carattere etnologico.

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